PL   |   EN

Na (długiej) drodze do uzdrowienia: Krajowy Plan Odbudowy dla Polski

Na (długiej) drodze do uzdrowienia: Krajowy Plan Odbudowy dla Polski
źródło : Fotolia
Po ponad roku negocjacji Komisja wreszcie zatwierdziła polski Krajowy Plan Odbudowy po pandemii. Mimo wielokrotnych deklaracji przedstawicieli rządu, że rozmowy zakończą się szybko, plan o wartości 35 mld euro został na dłuższy czas wstrzymany z powodu obaw Komisji dotyczących praworządności w kraju. Czy polski plan naprawczy to zmarnowana szansa? Niekoniecznie, ale nie jest też w pełni wykorzystana.

Mimo że plan został zatwierdzony, Polska będzie musiała jeszcze trochę poczekać na wypłatę środków w postaci refinansowania. Parlament Europejski przyjął rezolucję krytykującą Komisję za zatwierdzenie planu, podczas gdy naruszenia praworządności w Polsce pozostają nierozwiązane. Członkowie Parlamentu wezwali Radę do wstrzymania zatwierdzenia planu do czasu spełnienia wszystkich warunków. 

W tym samym czasie polski parlament uchwalił nowelizację ustawy o Sądzie Najwyższym, nie realizując najważniejszych założeń planu naprawczego w zakresie sądownictwa. Nawet jeśli plan zostanie zatwierdzony przez Radę UE (co ma nastąpić 17 czerwca), może on pozostać zablokowany, ponieważ cele pośrednie (zlikwidowanie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, przywrócenie sędziów zawieszonych w czynnościach służbowych oraz reforma procedury dyscyplinarnej wobec sędziów) muszą zostać zrealizowane przed dokonaniem jakichkolwiek wypłat. 

Fundusze na odbudowę po pandemii są jedną z ostatnich nadziei Polski na nadrobienie zaległości związanych z zieloną transformacją. Są one bardzo potrzebne polskiej gospodarce, która została poważnie osłabiona przez kryzys cen paliw kopalnych, gospodarcze konsekwencje rosyjskiej inwazji na Ukrainę i szybko rosnącą inflację. 

Jeśli ktoś oczekiwał, że plan naprawy gospodarczej będzie dojrzewał w ciągu roku, to jego ostateczna wersja może być rozczarowaniem. Plan rzeczywiście został poprawiony w niektórych aspektach, zwłaszcza jeśli chodzi o zgodność z zasadą "nie wyrządzaj znacznej szkody", ale nadal nie jest wystarczająco ambitny, biorąc pod uwagę obecną sytuację gospodarczą i międzynarodową. 

Wkład w ochronę klimatu  

Miliardy euro, które były zablokowane przez tak długi czas, powinny pomóc w zaspokojeniu pilnej potrzeby społecznie odpowiedzialnej transformacji energetycznej, ponieważ Polska pozostaje pod tym względem w tyle w porównaniu z większością państw członkowskich UE.  

Według oceny Komisji, mimo że Polska musi znacznie zwiększyć swoje ambicje w walce z kryzysem klimatycznym, 42,7 procent środków przyczyniło się do realizacji celów klimatycznych, co jest zgodne z zasadami UE. 

Zgodność z zasadą "nie wyrządzania znacznej szkody"

W ocenie planu przeprowadzonej przez Komisję stwierdzono, że plan jest zgodny z zasadą "nie powodowania znacznych szkód", a Polska przeprowadziła odpowiednią ocenę pod kątem "nie powodowania znacznych szkód". Jednak niska jakość niedawno opublikowanej oceny głównego programu polityki spójności Polski (fundusze europejskie na rzecz infrastruktury, klimatu i środowiska) poddaje w wątpliwość dokładność oceny planu naprawczego. Ponieważ zgodność z zasadą "nie wyrządzania znacznej szkody" jest kluczowym kryterium oceny planu, jego ocena powinna zostać podana do publicznej wiadomości wraz z analizą planu przeprowadzoną przez Komisję.  

Reformy 

Wśród reform energetycznych zawartych w planie znajduje się nowelizacja ustawy o inwestycjach w lądowe farmy wiatrowe, uelastyczniająca niesławną zasadę "10H". Przepis "10H" określa promień dziesięciokrotnej wysokości wiatraka, który należy zachować między turbiną wiatrową a najbliższymi budynkami mieszkalnymi. Według ośrodka analitycznego Instrat, przepis ten wyklucza obecnie 99,7 procent terytorium Polski z inwestycji w farmy wiatrowe.  

Kolejną pozytywną reformą jest nowelizacja ustawy o odnawialnych źródłach energii, która wprowadzi model prosumentów energii zbiorowej, a także przepisy dotyczące nowych wspólnot energii odnawialnej. Jest to pilnie potrzebne, ponieważ obecne polskie prawo nie uznaje w pełni wspólnot energetycznych, a zamiast tego tworzy biurokratyczne przeszkody w ich realizacji. Skutkuje to bardzo powolnym rozwojem wspólnot energetycznych, mimo dużego zainteresowania społecznego.  

Z drugiej strony, jedna z reform zawartych w planie naprawczym będzie miała na celu stworzenie ram prawnych dla wykorzystania wodoru jako alternatywnego paliwa w transporcie. Promowanie wykorzystania wodoru jest kontrowersyjne - aby było najbardziej efektywne, do czasu zwiększenia zdolności do produkcji i wykorzystania wodoru ze źródeł odnawialnych, wodór powinien być wykorzystywany w pierwszej kolejności przez te gałęzie przemysłu, które trudno poddają się dekarbonizacji, a nie przez sektor transportu. 

Inwestycje 

Efektywność energetyczna i ciepłownictwo  

Planuje się modernizację dziewięćdziesięciu systemów ciepłowniczych poprzez inwestycje w jednostki kogeneracyjne zasilane gazem ziemnym, odnawialne źródła energii (energia słoneczna, geotermalna, bioenergia) lub pompy ciepła. Gaz ziemny kwalifikuje się do finansowania w ramach jednego z wyjątków od zasady "nie wyrządzania znacznej szkody", jeśli zastępuje węgiel i o ile emisje pozostają poniżej progu 250 gramów CO2 na kilowatogodzinę (kWh). Niemniej jednak wspierane z funduszy UE inwestycje w nowe instalacje wykorzystujące gaz ziemny będą skutkować wysokimi cenami energii i ciepła dla konsumentów oraz przedłużą zależność Polski od paliw kopalnych, a zatem należy je ponownie rozważyć. 

Ważną interwencją w ramach planu naprawczego jest wymiana źródeł ciepła w budynkach jednorodzinnych. W ostatecznej wersji planu zapisano, że aż 791 200 źródeł ciepła powinno zostać wymienionych. Mimo dramatycznie rosnącego zapotrzebowania na zastępowanie paliw kopalnych w ogrzewaniu indywidualnym, w ostatecznym planie zmniejszono liczbę źródeł ciepła, które zostaną wymienione, o prawie 70 tys. w porównaniu z wersją planu przedłożoną w maju 2021 r. (pierwotnie 860 tys.).  

Kotły gazowe powinny stanowić nie więcej niż 40 procent ogólnej liczby wymian źródeł ciepła w domach indywidualnych (i 20 procent w szkołach i obiektach działalności społecznej). Można by to uznać za postępowe podejście, gdyby trwający kryzys cen paliw kopalnych nie spowodował, że kotły gazowe stałyby się jeszcze mniej preferowanym źródłem ciepła.

Wytwarzanie i magazynowanie energii odnawialnej 

W planie odbudowy skoncentrowano środki na kosztownym programie budowy morskich farm wiatrowych (1,5 GW). Zgodnie z pierwotną wersją planu, 3,7 mld EUR z 5 mld EUR przeznaczonych na odnawialne źródła energii zostanie wydanych na wiatraki na Morzu Bałtyckim i ich infrastrukturę. Jednak energia produkowana z morskich farm wiatrowych jest znacznie droższa niż z lądowych instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych.  

W porównaniu z wielkoskalowymi inwestycjami na morzu, wsparcie dla wspólnot energetycznych (97 mln EUR) jest skromne. I chociaż 139 wspólnot otrzyma wsparcie przedinwestycyjne, to tylko w 10 przypadkach środki z odzysku zostaną przeznaczone bezpośrednio na założenie wspólnoty. Ponadto, w ramach rozwoju systemów magazynowania energii, wsparcie otrzyma do 28 000 małych (4-5 kWh) instalacji dla prosumentów, ale nie dla wspólnot energetycznych - mimo że większe magazyny wykorzystywane przez prosumentów zbiorowych mają większy potencjał stabilizacji systemu energetycznego.  

Transport 

Inwestycje w ramach planu naprawczego w publiczny bezemisyjny i niskoemisyjny transport publiczny (w synergii z wydatkami w ramach polityki spójności) z pewnością poprawią dostępność i jakość usług. Zakupionych zostanie aż 1738 "czystych" autobusów, 183 pociągi i 110 tramwajów. Polska zmodernizuje także 500 km linii kolejowych. 

O ile inwestycje w transport publiczny nie budzą zastrzeżeń, o tyle plan osiągnięcia zdolności produkcyjnej 100 tys. nowych pojazdów zeroemisyjnych do połowy 2026 r. nie wydaje się realistyczny. Dotacje na wsparcie produkcji samochodów elektrycznych wyniosą 900 mln EUR. Środki te mogłyby zostać ograniczone i przesunięte do sektorów, w których potrzeby rosną, takich jak działania na rzecz efektywności energetycznej i zmiany źródeł ciepła związane z głęboką modernizacją (gdzie cel został obniżony w porównaniu z wcześniejszą wersją planu).

Różnorodność biologiczna 

Jeśli chodzi o różnorodność biologiczną, w polskim planie odbudowy nastąpiła znaczna poprawa. Nie było to trudne do osiągnięcia, ponieważ w poprzedniej wersji planu różnorodność biologiczna nie była prawie w ogóle wspomniana. Z analizy Komisji Europejskiej wynika, że na komponent "Ochrona przyrody i różnorodności biologicznej, dziedzictwo i zasoby naturalne, zielona i niebieska infrastruktura" przeznaczono 170 mln euro. 

Również w przypadku reformy Wsparcie na rzecz zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi w rolnictwie i na obszarach wiejskich jest więcej ograniczeń. Ostatnia publicznie znana wersja tej reformy miała na celu uproszczenie procedur wydawania pozwoleń na inwestycje w zakresie retencji wody. Doprowadziłoby to do złagodzenia lub usunięcia zabezpieczeń środowiskowych, które już teraz są niewystarczające w przypadku niektórych projektów z zakresu gospodarki wodnej w Polsce. Teraz jednak zmiany nie mogą prowadzić do pogorszenia poziomu zgodności z prawodawstwem UE w zakresie ochrony środowiska. Ten kamień milowy dotyczy projektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także inwestycji na obszarach Natura 2000 lub mających na nie wpływ.  

Ponadto kontrowersyjny plan inwestycyjny dotyczący obiektów gospodarki wodnej wydaje się być poprawiony w ostatecznej wersji planu. Inwestycja ta została dodana bez wiedzy społeczeństwa obywatelskiego, tuż po przesłuchaniach publicznych, i od tego czasu jest uważana za znaczące zagrożenie dla polskich rzek. Budowa zbiorników, zapór i wrót na rzekach oznaczałaby wielką stratę dla łączności ekologicznej. Obecnie z nazwy działania usunięto najbardziej niepokojące wielofunkcyjne inwestycje hydrotechniczne, jednak nie wiadomo, czy oznacza to całkowite wykluczenie faktycznych inwestycji. Na przykład, chociaż w najnowszej wersji dokumentu znajdują się odniesienia do priorytetowego traktowania rozwiązań opartych na przyrodzie jako części kamieni milowych, nie ma wyraźnych wyłączeń uniemożliwiających budowę betonowych elektrowni wodnych.  

Wydaje się, że różnorodność biologiczna jest lepiej chroniona przez cele pośrednie i końcowe w ostatecznej wersji planu odbudowy. Restytucja i ochrona są wymienione w prawie każdym kamieniu milowym związanym z reformą, podobnie jak wszelkie inwestycje, które mogłyby być potencjalnie szkodliwe dla przyrody.

Przejrzystość 

Przygotowanie planu było utrzymywane w tajemnicy, a społeczeństwo obywatelskie zostało wykluczone na wczesnych etapach jego powstawania. Naruszenie zasady partnerstwa w fazie przygotowawczej ograniczyło możliwości społeczeństwa obywatelskiego w zakresie doskonalenia planu i wpływania na jego kształt. Ponadto zmiany w planie - głównie pozytywne - są wynikiem negocjacji prowadzonych za zamkniętymi drzwiami między polskim rządem a Komisją. W trakcie tych negocjacji zarówno strona polska, jak i unijna wielokrotnie odmawiały nam dostępu do nowszych wersji planu. Problemy z przejrzystością w zakresie planowania budzą obawy o niewystarczający nadzór publiczny nad wydatkowaniem miliardów euro w fazie realizacji.  

Chociaż utworzenie komitetu monitorującego nie jest wyraźnie wymagane przez rozporządzenie w sprawie Instrumentu Odbudowy i Odporności, zostało wskazane jako kamień milowy dla Polski. Niestety, jego słabością jest brak wymogu, by przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego w komitecie byli "niezależni od rządu". Wybór członków już się rozpoczął, ponownie za zamkniętymi drzwiami, w ramach wysoce upolitycznionej procedury. Nowe prawo określające zasady wdrażania funduszy naprawczych i spójności również ogranicza dostęp do informacji publicznych i środowiskowych.  

W sumie przepisy te ograniczają nadzór publiczny i możliwość odgrywania przez społeczeństwo obywatelskie roli w monitorowaniu i wdrażaniu planu naprawczego do tego stopnia, że 35 mld EUR może zostać wydane w sposób, który utrudnia ekologiczną transformację. Procedura wydatkowania środków z Instrumentu Odbudowy i Odporności oznacza, że jeśli niektóre inwestycje naruszają przepisy lub zasady UE, takie jak "nie wyrządzać znacznych szkód", w najgorszym wypadku UE nie zwróci kosztów, ale nie zapobiegnie realizacji inwestycji. Brak przejrzystości może uniemożliwić społeczeństwu obywatelskiemu powstrzymanie takich inwestycji przed wyrządzeniem szkód.

Wnioski 

Dla zielonej transformacji w Polsce zatwierdzenie polskiego planu odbudowy jest pozytywną wiadomością. Znaczący strumień funduszy pobudzi zieloną transformację i złagodzi gospodarcze i społeczne skutki pandemii, wojny i inflacji.  

Mimo że w planie właściwie określono priorytety, jego ambicje transformacyjne są skromne, a cele przestarzałe. Wymaga on również zmian, aby przyczynić się do osiągnięcia nowych celów REPowerEU. Obecnie nadal możliwe są inwestycje w gaz ziemny a znaczna część pieniędzy zostanie przeznaczona na wątpliwe projekty, takie jak morskie farmy wiatrowe (drogie) i produkcja pojazdów elektrycznych (trudna do zrealizowania w ramach ograniczeń czasowych instrumentu naprawy i odporności). Jednocześnie oczekiwane rezultaty w zakresie efektywności energetycznej, wymiany ogrzewania i rozwoju wspólnot energetycznych pozostają umiarkowane. Wreszcie, słaby nadzór publiczny i niska przejrzystość stwarzają ryzyko niewłaściwego wykorzystania 42,7% środków przeznaczonych w planie na wydatki związane z klimatem.

UWAGA: Mimo że plan został zatwierdzony przez Komisję 1 czerwca, jego ostateczna wersja nie została ujawniona do dnia publikacji tej opinii, tj. 13 czerwca. Do oceny wykorzystano więc dokumenty przygotowane przez Komisję, z których jeden dał dobry obraz zawartości planu i priorytetów Komisji w jego realizacji. Jest to załącznik do wniosku dotyczącego decyzji wykonawczej Rady (COM(2022) 268 wersja ostateczna), zawierający główne etapy i cele planu oraz jasny opis reform i inwestycji. Nie zawiera on jednak konkretnych przydziałów środków w rozbiciu na poszczególne inwestycje. Zostaną one uwzględnione w samym planie.

Tagi

Stworzone przez allblue.pl