Cel wprowadzenia CBAM
Carbon Border Adjustment Mechanizm (CBAM) tłumaczony jest oficjalnie jako Mechanizm dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2. Jego celem jest wyrównanie warunków konkurencji między producentami w UE i poza UE w przypadku wybranych, wysokoemisyjnych towarów, tak aby koszt emisji CO₂ był uwzględniany także w produktach sprowadzanych na rynek unijny. Z drugiej strony CBAM wywiera presję na państwa trzecie do wprowadzenia mechanizmu zbliżonego do unijnego systemu handlu emisjami ETS, a tym samym obniżania własnych emisji. Niższa emisyjność produkcji, podatek węglowy (ang. carbon tax) lub inny mechanizm nakładający koszty za emisje, np. ETS, będą wiązały się więc z niższymi opłatami za import produktów do UE.
CBAM to również unijne narzędzie łączące elementy polityki klimatycznej, energetycznej, przemysłowej i handlowej działające w oparciu o unijny system handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). Rozporządzenie wprowadzająca CBAM wymienia jego dwa główne cele:
zapobieganie tzw. ucieczce emisji, czyli przenoszeniu produkcji towarów poza granice UE, gdzie nie obowiązują porównywalne obostrzenia dotyczące emisji gazów cieplarnianych,
zmotywowanie państw pozaunijnych do wprowadzenia równoważnych do systemu ETS mechanizmów redukcji emisji.
Od 1 stycznia 2026 r. państwa chcące sprzedawać towary z sektorów objętych CBAM na terytorium UE muszą płacić od nich cło emisyjne obliczane w oparciu o:
- ilość emisji związanych z produkcją towaru – tzw. emisje wbudowane,
- ceny uprawnień do emisji na rynku EU ETS.
W ten sposób ceny uprawnień do emisji na rynku europejskim stają się istotnym punktem odniesienia dla cen emisji globalnie.
Wprowadzenie wymogu wniesienia opłaty poprzedzone było dwuletnim okresem przygotowawczym (2023–2025). W tym czasie importerzy składali raporty kwartalne dotyczące emisji wbudowanych bez opłat i zakupu certyfikatów. Pozwoliło to na wstępne oszacowanie emisji, sprawności systemu i obowiązków importerów.
Po wprowadzeniu CBAM, jeśli na terytorium państwa, w którym powstał towar, obowiązywałyby takie same lub podobne mechanizmy nakładające cenę na emisję, wysokość opłaty CBAM mogłaby się zmniejszyć lub zostać zniesiona. W praktyce CBAM daje państwom eksportującym do UE wybór: wniesienie pełnej opłaty na granicy UE lub wprowadzanie własnych systemów nakładających opłaty na emisje CO2, które zmniejszą lub wyeliminują opłatę, realizując tym samym cele polityki klimatycznej.
Warto pamiętać, że CBAM, jako mechanizm stanowiący w pewnym stopniu przedłużenie EU ETS, nie tylko przenosi jego zasady (w tym koszt emisji) na towary importowane, ale ma także wpływ na obrót dobrami eksportowanymi z UE. W związku z tym:
- W Światowej Organizacji Handlu (WTO) zgłoszono formalne zarzuty nierównej konkurencji, ponieważ wybrani unijni producenci towarów wysokoemisyjnych otrzymują wsparcie w postaci darmowych uprawnień EU ETS, którymi mogą się rozliczyć w UE.
- Jeśli UE eksportuje produkty objęte CBAM do krajów, które nie mają ETS ani podobnych opłat za emisje, unijne wyroby — zwłaszcza stal, żelazo i aluminium — często są droższe od tych produkowanych na miejscu w kraju docelowym, bo w UE koszty produkcji są wyższe.
- Unijni eksporterzy powinni także brać pod uwagę możliwe ekonomiczne i polityczne reperkusje ze strony państw trzecich.
CBAM może także w UE wpłynąć na wzrost cen:
- importowanych produktów objętych CBAM,
- tam, gdzie do produkcji wewnątrz UE potrzebne są wysokoemisyjne towary z importu,
- w wyniku wycofania wsparcia (bezpłatnych uprawnień EU ETS) dla sektorów określonych jako narażone na ucieczkę emisji.
Jego wprowadzenie, choć dyskutowane od wielu lat, wpisuje się obecnie w globalne napięcia związane m.in. z rozwojem polityk handlowych i przemysłowych i jest częścią wyrównywania szans i przewag na poziomie globalnym.
Historia i kontekst
Mechanizmy realizacji polityki klimatycznej, której częścią stał się CBAM, rozwijane były od lat 90. w ramach prawa unijnego i międzynarodowego. Przyjęty w 1997 r. Protokół z Kioto[9] wprowadzał globalne mechanizmy rynkowe, w tym handel emisjami między państwami. Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” wymuszał obniżanie emisji gazów cieplarnianych na państwach je emitujących. Rozliczanie się z tych emisji było możliwe także przez zakup jednostek redukcyjnych od innych państw, co jednocześnie kształtowało cenę emisji gazów cieplarnianych (ang. carbon pricing), ale nie w formie podatku.
Zarówno handel emisjami w ramach Protokołu z Kioto, jak i późniejszy unijny system ETS oparto tej samej zasadzie: określeniu dopuszczalnej ilości emisji (w tzw. systemie cap-and-trade), która dodatkowo w przypadku EU ETS stopniowo się zmniejszała. Handel jednostkami emisyjnymi (uprawnieniami do emisji) odbywa się w ramach tej puli. Ich umarzanie przez podmioty: państwa – w systemie globalnym, instalacje – w systemie unijnym, ma przewidywalnie doprowadzić do redukcji w uzgodnionym zakresie.
EU ETS, wdrożony w 2005 r., jest pierwszym tak skutecznym systemem handlu emisjami na świecie. Od 20 lat skutecznie redukuje on emisje i zależność UE od paliw kopalnych, w tym importowanych. Więcej informacji o systemie EU ETS podajemy w materiale: Po co jest EU-ETS i jaka reforma nas czeka?
Ochrona unijnej gospodarki
Wdrażanie polityki klimatycznej UE za pomocą EU ETS od początku budziło zastrzeżenie wielu podmiotów. Podnoszono, że podział na państwa zobowiązane do redukcji emisji oraz resztę świata bez takiego obowiązku (co pozwala krajom na skokowe zwiększanie swoich emisji) jest mało efektywny dla klimatu i szkodliwy dla gospodarek UE.
Rozdźwięk zaczął się pogłębiać po roku 2000 – czyli wtedy, kiedy EU ETS zaczął wchodzić w życie. Gwałtowny rozwój gospodarczy i przemysłowy rozpoczęły wówczas państwa azjatyckie (Chiny, Indie), a państwa zatoki perskiej (m.in. Arabia Saudyjska, Katar) utrwalały swoją pozycję eksporterów ropy i gazu. Działo się to w czasie, kiedy UE wprowadziła EU ETS i planowo zaczęła zwiększać swoje cele redukcyjne, rozwijając przy tym gospodarkę niskoemisyjną, która miała m.in. doprowadzić do zmniejszenia zapotrzebowania na paliwa kopalne – w tym importowane.
Na poziomie krajowym podnoszono, że wykorzystanie ETS do progresywnego wymuszania redukcji w sektorach energochłonnych UE, takich jak energetyka i przemysł, oraz bez uwzględnienia specyfiki poszczególnych państw członkowskich znacząco obniża konkurencyjność produktów unijnych co może doprowadzić do:
- negatywnych skutków dla gospodarki Europy,
- przenoszenia produkcji za granicę (tzw. ucieczka emisji) ,
- importu bardziej emisyjnych, ale tańszych produktów z państw nieobjętych mechanizmami nakładającymi cenę na emisję CO2.
W rezultacie taki sposób wdrożenia nie doprowadziłby do globalnej redukcji emisji CO2, a nawet potencjalnie by ją zwiększył, wpływając jednocześnie negatywnie na gospodarkę UE.
W odpowiedzi na te argumenty już w 2009 r. Komisja Europejska zaproponowała wyodrębnienie sektorów narażonych na ucieczkę emisji (ang. carbon leakage). Kryteria wyboru sektorów ewoluowały z czasem i obecnie są one zdefiniowane na podstawie:
- dodatkowych kosztów ponoszonych przez producentów w związku z EU ETS,
- intensywności handlu z krajami trzecimi.
Z czasem, na podstawie zebranych danych i w związku z potrzebą realizacji strategicznych celów UE, liczba sektorów i podsektorów objętych wsparciem skurczyła się z początkowych 165 do 63 w okresie 2021–2030[13].
Ucieczka emisji to nie wszystko
Wyodrębniona grupa podmiotów nie płaciła za emisję – dostawała 100% uprawnień, którymi mogła się rozliczyć w EU ETS – i to w sytuacji, gdy cena tych uprawnień na rynku rosła[14]. Brakowało natomiast instytucjonalnej odpowiedzi na rosnący import produktów z państw pozaunijnych, które w przeciwieństwie do UE, nie wdrożyły porównywalnych środków zapobiegawczych w zakresie redukcji emisji. Dla przykładu, tylko w sektorze stali w latach 2009–2019 import wzrósł o 81% (głównie z Turcji, Rosji i Ukrainy[15]), wzmacniając istniejący wcześniej trend zależności surowcowej[16].
W 2015 r. Protokół z Kioto zastąpiło porozumienie paryskie[17]. Zakłada ono, że każde państwo, które jest jego stroną, ma obowiązek przygotowywania planów redukcyjnych. Niemniej, wdrażanie tego porozumienia w ramach systemów krajowych tylko w ograniczonym zakresie przyspieszyło tworzenie regulacji, dzięki którym możliwe było rozliczenie i zmniejszanie emisji w państwach spoza UE. Do końca 2020 r. poza UE (w tym w Norwegii) powstały jeszcze 24 systemy handlu uprawnieniami do emisji, często o charakterze regionalnym lub sektorowym (w 2025 r. było ich już 38).
Żaden z wdrożonych systemów nie dorównuje jednak systemowi EU ETS równocześnie pod względem zasięgu geograficznego (niektóre obowiązują tylko w określonych prowincjach lub stanach), regulacyjnym (redukcjami objęte są tylko niektóre gazy i sektory), ambitnych celów redukcyjnych oraz zasad przydzielania uprawnień, mimo że łącznie obejmowały znaczną część globalnych emisji[18]. Równolegle w UE i poza nią przyjmowane były także inne systemy opłat za emisje, w tym podatek węglowy (m.in. w RPA, Argentynie i Japonii)[19].
W tej sytuacji Unia Europejska, która w 2019 r. przyjęła cel osiągnięcia neutralności klimatycznej do 2050 r., zaczęła rozważać uruchomienie dodatkowych mechanizmów chroniących jej rynek przed napływem wysokoemisyjnych, tańszych towarów. Takim rozwiązaniem ma być właśnie CBAM.
Źródło: Forum Energii
