więcej


Zielona gospodarka

Chaos przestrzenny - synteza (20847)

Wojciech Szymalski
2019-06-17

Drukuj
galeria

Chaos przestrzenny wpływa na większość dziedzin życia i działalności człowieka, związanych z gospodarowaniem w przestrzeni. Studia nad chaosem przestrzennym zawierają kompleksowy i wielostronny przegląd uwarunkowań, przyczyn, skutków oraz kosztów społecznych i gospodarczych chaosu przestrzennego. Studia przedstawiają również konieczne działania legislacyjne, konieczne dla zahamowania kryzysu gospodarki przestrzennej.

Koszty chaosu dotyczą praktycznie wszystkich dziedzin społecznych i gospodarczych. Są one efektem systematycznego osłabiania publicznej kontroli procesów przestrzennych, zwłaszcza urbanizacyjnych, przez kolejne ekipy rządzące III RP. Brak kontroli doprowadził do patologii przestrzennych i żywiołowych procesów urbanizacyjnych, które obniżają społeczną i ekonomiczną wartość przestrzeni i degradują funkcjonalnie i estetycznie zagospodarowanie terenu.

Główną odpowiedzialność za chaos przestrzenny i szkodliwe, niekontrolowane procesy ponoszą władze publiczne, zwłaszcza centralne. Odpowiadają za wadliwe prawo, za stan instytucji publicznych nadzorujących gospodarkę przestrzenną i za brak publicznej kontroli procesów przestrzennych. Paradoksalnie, takie oceny zawierają również dokumenty rządowe.

Neoliberalizm w gospodarowaniu przestrzenią

Istotną przeszkodą w budowie racjonalnego modelu gospodarki przestrzennej w Polsce jest neoliberalizm rządzących ekip, które budując gospodarkę wolnorynkową, uczyniły przedmiotem gier rynkowych również gospodarkę przestrzenną. W światowej historii liberalizmu przypadek Polski jest jednak szczególny, bowiem liberalizując gospodarkę uczyniliśmy przedmiotem gier rynkowych również sektory, w których obowiązki władz publicznych, z wielu powodów, nie podlegają dyskusji – gospodarkę przestrzenną, politykę mieszkaniową i rynek nieruchomości. Twórca monetaryzmu, lider liberałów Friedman znaczenia planowania przestrzeni nigdy nie lekceważył. Kontrola rynku nieruchomości jest konieczna, bowiem nie spełnia on wielu warunków i kryteriów, wolnego rynku. Polscy ideolodzy i zwolennicy liberalizmu prawie zlikwidowali centralne instytucje odpowiedzialne za stan gospodarki przestrzennej. Administracja rządowa w dziedzinie planowania przestrzennego jest w Polsce, w porównaniu z innymi krajami Unii, szczątkowa i destabilizują ją częste zmiany. Źródłem kryzysu jest wadliwe prawo, prymatu prawa własności nad interesem publicznym oraz doktryny wolności zabudowy. Jednym z istotnych źródeł gospodarki przestrzennej jest silna pozycja prawna i polityczna grup interesu, zainteresowanych osłabianiem kontroli publicznej rynku nieruchomości, planowania przestrzennego i nadzoru gmin nad procesami budowlanymi. Kryzys gospodarki przestrzennej powiększa słabość i obojętność społeczeństwa, która wynika z braku wiedzy. Przeciętny obywatel nie wie, że jego podatki pokrywają również starty wywoływane chaosem przestrzennym i wadliwym planowaniem.  W ostatnich latach powstała cenna dokumentacja kryzysu gospodarki przestrzennej. Paradoksalnie, na szczególne wyróżnienie wśród dokumentów przedstawiających kryzys planowania przestrzennego i jego skutki, zasługują dokumenty rządowe i sejmowe. Niezmiernie krytyczne oceny zawiera przyjęta przez Radę Ministrów 13 grudnia 2011 r. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030.

Wadliwe prawo

Wśród instrumentów służących budowie i utrzymaniu ładu przestrzennego szczególną pozycję zajmuje prawo, bowiem treść regulacji prawnych, ich spójność i treść merytoryczna mają w Polsce szczególne znaczenie, decyduje o tym konstytucyjna zasada wywodzenia decyzji administracyjnych wyłącznie z ustaw i zarządzeń. Należy zauważyć, że regulacje prawne, zezwalają na racjonalne i pożyteczne działania. Prawo ma jednak w dziedzinie gospodarowania przestrzenią szersze zadania. Obok stanowienia ram dla racjonalnych mądrych działań, powinno również spełniać funkcje kontrolne i prewencyjne, powinno uniemożliwiać nieracjonalne działania w gospodarowaniu przestrzenią i zakazywać podejmowania działań społecznie i gospodarczo szkodliwych, burzących ład przestrzenny. Powinno winno zapobiegać i chronić lokalną społeczność i kraj przed działaniami nieracjonalnymi, które marnotrawią publiczne środki i majątek, generują wadliwe zagospodarowanie terenu, osiedla bez zieleni, szkół i opieki lekarskiej, obszary zabudowy pozbawione transportu publicznego.  Szczególne nasilenie negatywnych zjawisk przyniosło ostatnie kilkanaście lat wraz z rozwojem gospodarczym i boomem inwestycyjnym. Rozpraszanie zabudowy i niekontrolowana suburbanizacja niszcząca krajobraz Polski przybrały wymiar niespotykany w cywilizowanych krajach [Lisowski, Grochowski 2008; Kowalewski 2013]. Zły stan zagospodarowania wielu terenów jest również efektem słabości planowania przestrzennego. Jego kolejne zmiany nie uwzględniały stopnia anarchizacji gospodarki przestrzennej w Polsce. Przykładem było wprowadzenie ustawowego odrolniania gruntów w miastach, bez jego powiązania z bilansem budowlanych terenów i prognoz inwestycyjnych. Dlatego rzeczywista odpowiedzialność władz gmin za wadliwe procesy przestrzenne jest ograniczona. Prawo nie wyposażyło gmin w uprawnienia konieczne do realizowania tych zadań, nie stworzyło barier, które zapobiegałyby nieracjonalnym działaniom rad gmin czy wójtów. Inaczej ujmując: bezład przestrzenny gminy nie jest „karany”, natomiast ochrona ładu przestrzennego często jest trudna i kosztowna.

Prawo nie wspiera władz gmin w prowadzeniu racjonalnej polityki przestrzennej, natomiast daje duże uprawnienia prywatnym inwestorom oraz lobbystom działającym często na szkodę gmin. Dobrą ilustracją skutków ułomnego prawa jest stan terenów rozwojowych, takich jak budowa pierwszych osiedli Pasma Północnego w Warszawie Jest to przykład urbanistycznej działalności niespotykanej w krajach cywilizowanych. Na terenach gdzie mieszka już ponad 100 tys. warszawiaków, nie dokonano scaleń terenu i układ zabudowy określają podziały spadkowe gospodarstw rolnych. Miasto nie zadbało nawet o budowę dróg.

Urbanistyka narolna

Kolejna bariera ładu przestrzennego na poziomie gmin, również zadekretowana prawem, to wspomniany wyżej brak możliwości przeprowadzenia scaleń na terenach rozwojowych. W konsekwencji, zarówno na terenach objętych planem, jak również na pozostałych terenach gmin, w polaczeniu z działaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, struktura przestrzenna terenów zabudowy stanowi odwzorowanie układu podziałów rolnych i granic gospodarstw chłopskich (fot. 2). Efektem końcowym jest tzw. urbanistyka ‘narolna’, występująca na terenach polskich aglomeracji.

Wuzetka

Istotnym błędem prawa, utrudniającym gminom prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej jest tzw. wuzetka, administracyjna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu[1], która miała być narzędziem do uzupełniania zabudowy na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Tymczasem, wadliwa konstrukcja prawna regulacji ustawowych i treść zarządzeń wykonawczych, zwłaszcza definiowanie dobrego sąsiedztwa, doprowadziły do powszechnego zastępowania planów miejscowych wuzetkami. Wielkim problemem jest niski poziom uspołecznienia polityki przestrzennej. Społeczeństwo obywatelskie, ważne w teorii, gdyż w jego imieniu działają i na jego mandat powołują się wszyscy bez wyjątku aktorzy ‘gry o przestrzeń, nadal ma niewielki wpływ na kształt polityki przestrzennej; spektakularne sukcesy w incydentalnych sprawach obrazu tego nie zmieniają. W dużym stopniu jest to efekt niskiej efektywności konsultacji społecznych.

Koszty chaosu

Zidentyfikowane koszty i straty związane z chaosem (bezładem) przestrzennym, dotyczą bezpośrednio osadnictwa, (niezadowalającego stanu obsługi infrastruktury publicznej, brak uzbrojenia terenów, chaotycznej zabudowy i dysfunkcje urbanistyczno-przestrzennych, lokowania zabudowy na obszarach o funkcjach rolniczych - tak zwana urbanistyka „narolna”, niskiej efektywności ekonomicznej osadnictwa); infrastruktury technicznej (budowy i eksploatacji); transportu i mobilności (wzrost mobilności dziennej i zwiększenia popytu na transport, nieefektywności transportu publicznego, bezpieczeństwa ruchu drogowego i pogarszania warunków obsługi transportowej, wykup gruntów pod drogi publiczne). Podsumowując, koszty chaosu w transporcie można o szacować na nie mniej niż 90-100 mld zł rocznie. Również istotne są straty na rynku nieruchomości (społeczne - konflikty funkcjonalno-przestrzenne i przyrodnicze (fragmentacja przestrzeni), Koszty środowiskowe (degradacja struktury środowiska przyrodniczego, ekspansja rozproszonej zabudowy na tereny przyrodniczo-rolnicze, połączone z likwidacją wielu lokalnych korytarzy ekologicznych, straty środowiskowe sięgające w niektórych latach nawet 20% dochodu narodowego, usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w zakresie zanieczyszczeń powietrza).

Podstawowe postulaty reformy

Reforma systemowa gospodarki przestrzennej jest konieczna. Jej podstawowym celem powinno być prawo równego dostępu do zasobów przestrzeni. Przestrzeni rozumianej współcześnie jako dobra wspólnego i ograniczonego, którego użytkowanie i redystrybucja musi być uregulowana ze względu na immanentne cechy ułomności rynków ziemi i nieruchomości. Nowy system gospodarki przestrzennej powinien być również otwarty na wyzwania przyszłości i postulaty pojawiające się w skali europejskiej.

Niezbędna i pilna jest systemowa reforma planowania przestrzennego jako elementu zintegrowanego planowania rozwoju na poziomie kraju, regionu i gminy. Należy zbudować system wielopodmiotowego, zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem na wszystkich poziomach terytorialnej organizacji państwa. Od 2007 r. podejmowane są próby naprawy wadliwego prawa, w tym zwłaszcza regulacji prawnych planowania przestrzennego. Wobec rosnących strat gospodarczych i społecznych, generowanych przez chaos urbanizacyjny oraz wskutek narastającej krytyki prawa, władze centralne zmuszane były do podejmowania kolejnych inicjatyw legislacyjnych.

Jest oczywiste, że reforma wymaga wielu trudnych zmian, nie wolno jej jednak odkładać, gdyż nie można tolerować patologii urbanizacyjnych, które generują olbrzymie, wciąż rosnące straty gospodarcze i społeczne, oszacowane na ponad 80 mld zł rocznie. Warto też zauważyć, że reforma ma coraz więcej sojuszników. Nasza wiedza o wartości dobrze zagospodarowanej przestrzeni i o kosztach szkodliwych procesów urbanizacyjnych jest coraz większa. Jeśli wiedza o pożytkach z reformy dotrze do świadomości społecznej, kontrola rozwoju i ochrona ładu przestrzennego znajdzie się na liście celów politycznych. Wówczas można będzie przystąpić do porządkowania prawa i instytucji oraz naprawy zwyczajów administracyjnych.

[1] Nie bez powodu Związek Miast Polskich protestował, bezskutecznie, jej wprowadzanie Ustawą o pizp w 2003.


Śródtytuły od redakcji


Udostępnij wpis swoim znajomym!




Podziel się swoją opinią




Portal dofinansowany ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Za jego treść odpowiada Fundacja – Instytut na Rzecz Ekorozwoju, poglądy w nim wyrażone nie odzwierciedlają oficjalnego stanowiska Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej